La Xunta de Galicia está tramitando la Ley del Clima de Galicia que, según el Gobierno gallego, tiene como objetivo reducir un 57% las emisiones hasta 2030, convertirse en un eje transversal de todas las políticas que se desarrollen en Galicia y garantizar el equilibrio entre preservación de la naturaleza y la actividad económica. Tras finalizar el 24 de julio el plazo para el envío de sugerencias que puedan mejorar el texto, el Gobierno gallego prevé remitir el proyecto de Ley al Parlamento de Galicia en el último trimestre de 2023 para su aprobación.
Con motivo de la tramitación de esta Ley, en la que la gestión del agua es uno de los ejes estratégicos, Francisco Javier San Larruga, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña y miembro del comité científico-técnico de la Cátedra Emalcsa-UDC, expone en el siguiente artículo su punto de vista sobre la Ley Gallega del Clima y explica la vinculación entre el problema del Cambio Climático y la ordenación y gestión de las aguas en las normativas de la Unión Europea y España
Agua y Cambio Climático: la respuesta del Derecho
Francisco Javier Sanz Larruga
Catedrático de Derecho Administrativo y miembro del Comité Científico-Técnico de la Cátedra Emalcsa-UDC
El agua como recurso esencial para la vida, está en el centro de las preocupaciones de las políticas ambientales y, en particular, aparece como uno de los objetos principales de la política sobre el cambio climático.
Aunque en el Acuerdo de París de 2015 -principal régimen jurídico climático a escala internacional- no hay referencia directa alguna al recurso agua, el mundo científico y, especialmente, el Panel Intergubernamental de expertos sobre el cambio climático (conocido por las siglas IPCC) se han encargado de señalar los efectos del calentamiento global sobre los ecosistemas acuáticos, marinos, costeros y continentales: no sólo la escasez de agua en los periodos de sequía cada vez más persistentes, o, en el otro extremo, por el riesgo de las inundaciones derivados de fenómenos climáticos adversos, sino para la alteración de la calidad de las aguas (acidificación, eutrofización, contaminantes emergentes, etc.) (Cfr. los Capítulos 8 y 9 del documento del Sexto Informe del IPCC: Climate Change 2021: The Physical Science Basis).
Desde la perspectiva del Derecho, la vinculación entre la problemática climática y la ordenación y gestión de las aguas, está reflejándose en los recientes textos normativos. En el ámbito de la Unión Europea, pese que la Directiva 2000/60/CE -sobre un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de las aguas- carece de una referencia relevante a los retos climáticos, las iniciativas posteriores ponen claramente de manifiesto el impacto del cambio climático sobre las aguas y la necesidad de medidas eficaces de adaptación (por ejemplo, la Directiva 2007/60/CE sobre evaluación y gestión de riesgo de inundación, la aprobación en 2007 del programa de medidas para abordar el desafío de la escasez de agua y las sequías en la Unión Europea, o la Directiva 2008/56/CE, marco sobre la estrategia marina). Además, el Pacto Verde Europeo -aprobado en 2020-, que constituye un conjunto de iniciativas políticas de la Comisión Europea con el objetivo general de la que la Unión Europea sea climáticamente neutra en 2050, comprende dentro del mismo la protección y cuidado del agua.
En el caso de España, la Ley estatal de cambio climático y transición energética (Ley 7/2021, de 20 de mayo), la referencia más importante a las aguas se encuentra en su apartado sobre “medidas de adaptación” (Título V de la Ley), estableciendo una serie de disposiciones sobre la “consideración del cambio climático en la planificación y gestión del agua” (cfr. su art. 19): fija como objetivo conseguir la “seguridad hídrica” incrementado la resiliencia de los recursos acuáticos; exige que en la planificación y gestión del agua se incluyan los riesgos derivados del cambio climático (impacto sobre los caudales, cambios sobre frecuencia e intensidad de fenómenos extremos, ascenso del nivel del mar, etc.); se establecen determinados objetivos en la planificación y gestión hidrológicas (anticiparse a los impactos, identificar y gestionar los riesgos, determinar la adaptación necesaria de los usos del agua, elaborar un plan de financiación, etc.); y, en el marco de los planes de gestión de riesgos de inundación se debe considerar la necesidad de medidas de control de avenidas. De otra parte, en el art. 7 se hace referencia a la producción de energías renovables derivadas del dominio público hidráulico, siempre que “cumplan los objetivos ambientales de las masas de aguas y los regímenes de caudales ecológicos” (centrales hidroeléctricas reversibles).
El citado art. 19 de la Ley se remite a elaboración de una Estrategia del Agua para la Transición Ecológica. En aplicación de esta previsión, a mediados del año 2022, se hizo público -por el Ministerio para la transición ecológica- el documento titulado: Orientaciones estratégicas de agua y cambio climático, con el objetivo de establecer las directrices y medidas que deberá contemplar la planificación y gestión del agua en España, puesto que la adaptación al cambio climático en materia de recursos hídricos se tiene que convertir en el eje vertebrador de las estrategias de transición del sector agua. Incluye unas Líneas de acción que se refieren a la implementación del marco normativo y políticas de la Unión Europea en la materia, el impulso de la planificación hidrológica en el marco de la adaptación al cambio climático, la recuperación, restauración y protección de los recursos hídricos, el incremento de la seguridad hídrica, el avance en el saneamiento y depuración de las aguas, la lucha contra la contaminación difusa, avanzar en la gestión de riesgo de inundaciones, etc. También hay llamadas a la innovación, la investigación y aplicación de tecnologías, el refuerzo de la financiación, la construcción de un modelo de gobernanza “transparente, equitativo y participativo”.
Las Administraciones Públicas que operan en Galicia (también las Administraciones locales) tienen por delante un enorme reto: el de prevenir los riesgos que para los recursos acuáticos deriven del calentamiento global y para hacer más resilientes estos recursos y sus ecosistemas
Finalmente, en la Comunidad Autónoma de Galicia, el proyecto de Ley del Clima (actualmente en fase de información pública) considera el “agua” como una de sus áreas estratégicas (art. 9, e). Entre las medidas de mitigación -con el fin de aumentar la absorción de dióxido de carbono- prevé la medida de “proteger y restaurar zonas que constituyan almacenes naturales de carbono, como los humedales y los corredores fluviales” (art. 11,2, b). Dentro de las medidas de adaptación se prevé “promover la conservación y el uso eficiente de los recursos hídricos, en coordinación con los instrumentos de planificación hidrológica” (art. 13, 2, e) y 3, h). Como instrumento muy relevante en la aplicación de la Ley, la “perspectiva climática” (o “evaluación del impacto climático”) tiene que estar presente en la planificación hidrológica (cfr. art. 32) pero también en la planificación urbanística con el fin de potenciar -entre otros el “uso sostenible del agua” (art. 37, 2,d). Asimismo, en la contratación pública de obras y servicios se prevé incluir entre los “criterios de adjudicación” medidas que supongan “ahorro de agua” (art. 40,1, c). Otras medidas sobre la reducción del consumo de agua y sobre su uso eficiente se contienen en el apartado sobre “fomento de la descarbonización” (cfr. art. 42, 2,b) y 43, 7,f). En el preámbulo del proyecto de Ley, al mencionar el Objetivo de Desarrollo Sostenible n. 6 (agua limpia y saneamiento), se refiere a algunos de los instrumentos de planificación de Galicia relacionados con el agua y, particularmente, los planes relativos a la Demarcación Galicia-Costa: el Plan de “sequía” de 2022, el Plan Hidrológico de 2023 y el Plan de Riesgo de Inundaciones de 2023.
Como se deduce de la lectura del texto del Plan Hidrológico de la Demarcación Galicia-Costa (2022-2027) -aprobado por el Real Decreto 48/2023-, así como los demás planes de “tercera generación”, es evidente que, en su diseño y en sus medidas de aplicación, se tiene en cuenta la perspectiva del cambio climático. Pero, como consecuencia de las medidas de adaptación al cambio climático que establezca la futura Ley del Clima de Galicia, así como por la aplicación de la normativa sobre aguas a la que nos hemos referido, todas las Administraciones Públicas que operan en Galicia (también las Administraciones locales) tienen por delante un enorme reto: el de prevenir los riesgos que para los recursos acuáticos deriven del calentamiento global y para hacer más resilientes estos recursos y sus ecosistemas.
*La Cátedra Emalcsa no se identifica necesariamente con las visiones expuestas por los autores de los artículos que publica. Nuestra intención es ser un medio para la difusión, el diálogo, el debate y el avance en el conocimiento.
